Теоријско-методолошке основе дефинисања критеријума и индикатора просторног развоја Србије

Abstract

Критеријуми и индикатори се користе као стандардно средство у готово свимсегментима просторно-планерског процеса. Критеријуми, као одраз друштвенихвредности, сагледавају се првенствено кроз правила, стандарде и норме уорганизацији, коришћењу, уређењу и заштити простора. Индикаторипредстављају мерљива обележја просторних феномена, којима се могу пратитии контролисати процеси и појаве у простору и оцењивати остваривање планскихциљева и утврђених критеријума.Примењени критеријуми и индикатори у просторним плановима, њиховаобјективност, ажурност и поузданост, заправо одражавају развој просторногпланирања као друштвене праксе и као дисциплине утемељене на научнимосновама. Као друштвена пракса, просторно планирање подлеже друштвеним иполитичким променама које значе промене у систему вредности и циљевима, патако и у критеријумима вредновања простора. С друге стране, просторнопланирање налази своју научну заснованост у природним и хуманистичкимнаукама уважавајући методе и резултате истраживања сложених и бројнихпојава и процеса у простору.У истраживањима просторног развоја, а посебно у практичном раду - у израдипросторних планова, теме о критеријумима и индикаторима увек су актуелне ипредмет су сталног преиспитивања. Становиште да 'вреднујемо оно штомеримо, а меримо онако како вреднујемо' показује динамичност и нераскидивостових тема, што је за планирање и уређење простора посебан изазов. Промене усистему вредности заправо означавају промене у моделу планирања или чакiiпромене односа према простору, кроз нове планске парадигме у избору циљева,приоритета и улоге актера који су укључени у процес планирања.Потреба за критеријумима произлази из нормативне снаге просторног плана,који непосредно обавезује кориснике простора и носиоце развоја да поштујуправила, прецизирајући шта се сме, а шта не сме чинити у простору. Норме сунеопходне јер ова законодавна област обухвата и низ правних консеквенци(експропријација земљишта, концесије, режими коришћења простора, условиизградње, инспекција, санкције и др.), којима се утиче на обезбеђивање приватноги јавног права, односно остваривање приватних и јавних интереса.Циљ истраживања је да се утврде основни скупови усаглашених критеријума ииндикатора за просторне планове, тако да ови планови буду применљиви идовољно координирајући за планске одлуке о изградњи и коришћењу простора.Теоријско упориште концепта критеријума и идикатора за просторнопланирање истражује се у оквиру узрочно-последичних односа и процеса,трагањем за основним универзалним вредностима просторног развоја. У раду сеиздваја неколико аспеката природних законитости, економских условљености идруштвених условљености, из којих се могу сагледати исходишта за правила икритеријуме у коришћењу и организацији простора. Испитује се универзалностпостојања неких правила, у времену и простору, као и различитост правила уразличитом друштвеном контексту.Једна од главних одредница истраживања је превасходна повезаносткритеријума и индикатора са циљевима просторног развоја. Проблемпрепознавања циљева је посебна тема истраживања и обухвата разраду вишенивоа циљева просторног развоја из којих треба да се идентификују критеријумикао вредносне категорије и индикатори праћења остваривања циљева.У светлу новијих промена у приступу планирању које обележавају процесиглобализације, укључивања у европске интеграционе процесе, транзиционепромене институционалног и нормативног система, као и суштинска применаконцепта одрживог развоја, истиче се захтев за преиспитивање критеријума ииндикатора у просторном планирању и прилагођавање новим потребама.iiiУ овом раду, анализирани су критеријуми у планирању на основу фундаменталнихпринципа који подупиру легитиман оквир просторног развоја у Србији. То сукритеријуми: просторне интеграције, демократских права и јавног интереса,супсидијарности, партиципације, оптимизације, приоритетности, носећегкапацитета и предострожности.Полазећи од тога да национална, регионална и локална заједница деле заједничкуодговорност за организацију, коришћење, уређење и заштиту простора,потребно је да се утврди јединство критеријума за усаглашавање и координацијупросторних планова. На националном нивоу дефинисани основни принципи иинструменти преносе главну обавезу на регионалну и локалну заједницу да укључесвоје посебне циљеве и одреде специфична правила управљања просторнимразвојем уз усклађивање свих активности које имају просторне импликације. Овајзадатак подразумева координацију различитих планских нивоа, вертикалну ихоризонталну повезаност просторних и урбанистичких планова, по основусадржаја, степена разраде, улоге поједних актера и третмана различитихпросторно релевантних активности.Први корак за развој система индикатора је осмишљавање или избор логичнеструктуре/шеме по којој ће индикатори бити организовани. Тражењеоптималног начина комбиновања индикатора, који ће бити референтан за свекључне аспекте истраживачког процеса, често је већи изазов одидентификовања самих индикатора. У раду се описују три приступа заорганизовање индикатора, која се обично користе у просторном планирању ипросторним истраживањима (проблемски приступ, циљни приступ и приступодрживости), као и основни поступак селекције и оцењивања потенцијалнихиндикатора.Када се говори о индикаторима, једна од критика праксе просторног планирањаје да нема довољно планских индикатора који указују на просторне последице иоправданост инвестиционих подухвата и њихових укупних ефеката на квалитетживљења и развој друштвене заједнице. Конвенционални индикатори углавном сефокусирају на један аспект и приказују простор као неповезане сегменте(животна средина, саобраћај, здравство, економија и др.). Уважавајућиivподједнаку важност свих ових компоненти за развој заједнице, добри индикаторису они који одражавају повезаност просторног, економског, енвајроменталног исоцијалног развоја, односно одраз су преплитања ових области а не њиховогпарцијалног сагледавања.Следећи основне принципе за укључивање у европске интеграционе процесе,посебно је код регионалног нивоа планирања битно да се постигне усклађеностса европским планским документима просторне интеграције. Поред тога,предлог система основних индикатора представљао би оквир засистематизацију и укључивање посебних индикатора, према регионалним илилокалним специфичностима.Прихватање концепта одрживости означило је известан помак у методологијипланирања, посебно на пољу истраживања инструментарија за мерењенапретка у правцу одрживости. Потенцира се потреба развоја новихиндикатора за кључне компоненте на којима се базира концепт одрживости каошто су носећи капацитет и потенцијал заједнице - природни, хумани и створени(изграђени и финансијски).На крају рада дају се правци побољшања индикатора просторног развоја, причему се види корист у примени динамичких система, за разумевање повезаностиизмеђу елемената система, мерења интензитета утицаја, као и природуутицаја који су сигнал промена или реакција/одговор на промене у начинукоришћења, уређења и заштите простора.

Criteria and indicators are used as a common means in almost all segments of spatialplanning process and actions. Criteria, as reflections of social values, are primarilyconsidered based on rules, standards and norms in organization, use, protection anddevelopment of space. Indicators are measurable features of spatial phenomenathrough which it is possible to monitor and control the processes and phenomena inspace, as well as to assess the realization of the planning objectives and establishedcriteria.The criteria and indicators applied in spatial plans, their objectivity, updateness andreliability actually reflect the development of spatial planning as a social practice, aswell as discipline conceptually grounded on the scientific basis. As a social practice,spatial planning is prone to social and political changes, thus to the evaluation criteriafor space. On the other hand, spatial planning is scientifically grounded in natural andhumanistic sciences taking into account research methods and results of complex andnumerous processes in space.Thus, in investigation of spatial development, and particularly in practical work –elaboration of spatial plans, themes of criteria and indicators are always topical andsubject to re-examination. The attitude that 'we valuate what we measure andmeasuring what we value' shows dynamism of and inextricable link between thesethemes, which is a particular challenge in spatial planning. Changes in the system ofvalues mark the changes in the planning model or even changes in relationship towardsspace through new planning paradigm in choosing the goals, priorities and roles ofactors included in the planning process.The need for criteria derives from a normative power of spatial plan, which indirectlybinds users of space and developers to observe the rules, specifying what can and whatvicannot be done in space. Norms are necessary because this legislative area and plentyof legal consequences (land expropriation, concessions, regime for space-use,construction requirements, inspection, sanctions, etc.) affect the private property andpublic rights, i.e. the realization of private and public interests.The objective of the research is to establish basic sets of harmonized criteria andindicators for spatial plans, so that these plans could be applicable and sufficientlycoordinated for making planning decisions on the development and use of space.Theoretical starting point for the concept of criteria and indicators for spatial planningis explored within cause-and-effect relationships and processes through searching theuniversal values of spatial development. The paper singles out several aspects ofnatural, economic and social conditionality, from which the starting point for rules andcriteria can be considered. The existence of some universal rules in time and space isexplored, as well as diversity of rules in different social contexts.The link between criteria and indicators, on the one hand, and goals of planneddevelopment, on the other hand, is one of the major determinants in research. The issueof linking the goals is a specific theme of research and it includes the elaboration ofseveral goals of spatial development from which criteria as value categories should beidentified.In light of recent changes in the approach to planning marked by globalizationprocesses, inclusion into integration processes, transitional changes of institutional andnormative systems, as well as substantial implementation of the concept of sustainabledevelopment, the demand to re-examine criteria and indictors in spatial planning and toadapt them to new needs is highlighted.This paper analyzes criteria in planning based on fundamental principles supportingthe legislative framework for and policy of spatial development in Serbia. These criteriainclude: spatial integrations, democratic rights and public interest, subsidiarity,participation, optimization, priorities, carrying capacity, as well as precaution.Starting from the fact that national, regional and local communities share commonresponsibility for organization, use, development and protection of space, it isnecessary to determine the uniformity of criteria for harmonization and coordination ofviispatial plans. The main principles and instruments defined at the national level transferto regional and local communities the main obligation to include specific goals andestablish specific rules for managing the spatial development along with theharmonization of activities having spatial implications. This task implies thecoordination between different levels of planning, vertical and horizontal link betweenspatial and urban plans on the basis of contents, the degree of elaboration, rule ofcertain actors and consideration of different spatially relevant activities.The first step in developing the system of indicators is to conceive or select logicalstructures/schemes according to which the indicators will be organized. Searching foran optimal way of combining the indicators that would be a referent way for all keyaspects of research process, is often more challenging than the identification ofindicators themselves. This paper describes three approaches to organizing theindicators usually used in spatial planning and spatial research (problem-basedapproach, target-based approach and sustainability approach), as well as the mainmethod in selecting and assessing the potential indicators.As for indicators, one of criticism of the practice of spatial planning is that there are noenough indicators for planning which indicate spatial effects and justifiability ofinvestment undertakings and their overall effects on the quality of life and developmentof local and/or regional communities. Conventional indicators are mainly focused onone aspect only and show the space as unconnected segments (the environment, traffic,health , economy, etc.). Taking into account the importance of all of these componentsfor the development of community, the good indicators are those reflecting theconnectivity between spatial, economic, environmental and social development, i.e.those reflecting the overlapping of these fields, as well as their partial consideration.Following the main principles of inclusion in European integration processes, it isparticularly important for regional level of planning to achieve harmonization withEuropean spatial planning documents. In addition, the proposal of the system of mainindicators would provide a framework for systematization and inclusion of specificindicators according to regional or local specificities.The acceptance of the concept of sustainability has marked a certain step forward in theplanning methodology, especially in the field of exploration of instruments forviiimeasuring progress towards the sustainability. This paper emphasizes the need fordeveloping new indicators for key components on which the concept of sustainability isbased, such as carrying capacity and community capital - the natural, human andcreated (built and financial) capital.Finally, the present paper gives directions for improvement of indicators for spatialdevelopment, whereby the benefit of implementing dynamic systems is made obvious, aswell as the benefit for understanding the relationship between elements of the system,measuring the impact intensity, as well as nature of impacts that are signal of changesor reactions/response to changes in the way in which space is used, developed andprotected.